盡管我國(guó)保持著良好的核安全紀(jì)錄，但核電與核安全監(jiān)管尚不適應(yīng)核電發(fā)展需要，存在法律法規(guī)體系不完整、監(jiān)管體制不完善、監(jiān)管隊(duì)伍規(guī)模與能力不足、監(jiān)管經(jīng)費(fèi)保障較弱、信息化與信息公開程度仍嚴(yán)重不足等諸多問題。

　　我國(guó)核電監(jiān)管面臨新形勢(shì)

　　（一）安全核電是我國(guó)能源可持續(xù)發(fā)展的重要選擇

　　核電在我國(guó)中長(zhǎng)期能源戰(zhàn)略中具有重要地位。發(fā)展核電是保障我國(guó)能源安全的戰(zhàn)略需要，是實(shí)現(xiàn)能源可持續(xù)發(fā)展的重要措施，是能源科技重大創(chuàng)新的重要支撐，是實(shí)現(xiàn)能源與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑。

　　核電在建規(guī)模巨大，發(fā)展?jié)摿纱７e極發(fā)展核電是我國(guó)能源的長(zhǎng)期重大戰(zhàn)略選擇，核電可以成為我國(guó)能源的一個(gè)綠色支柱，可以預(yù)見，核電將成為我國(guó)未來的主要能源之一。2020年核電可望建成7000萬(wàn)千瓦，使核能與可再生能源的總和占到總能源的15％以上。2030年核電達(dá)到2億千瓦，2050年達(dá)到4億千瓦以上。2050年，核能將可以提供15％以上的一次能源。目前，我國(guó)在建和規(guī)劃核電機(jī)組規(guī)模大約占世界的一半，既為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略夯實(shí)了基礎(chǔ)，又為監(jiān)管留下了艱巨任務(wù)。

　　核電運(yùn)行安全有保障。技術(shù)進(jìn)步和有效監(jiān)管可以保障核電的安全運(yùn)行。我國(guó)的核電技術(shù)已初步實(shí)現(xiàn)自主化，基本形成了技術(shù)創(chuàng)新體系。與能源監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管和生產(chǎn)安全監(jiān)管相比，我國(guó)的核電與核安全監(jiān)管與國(guó)際先進(jìn)水平的差距相對(duì)較小。我國(guó)具有安全高效發(fā)展核電的良好基礎(chǔ)，重視核能領(lǐng)域政府監(jiān)管，一直保持著優(yōu)良的核安全紀(jì)錄。

　　（二）監(jiān)管是保障核電安全高效可持續(xù)的重要保障

　　有必要對(duì)核能利用實(shí)行特殊監(jiān)管。核能利用涉及重大公共利益與公共安全，需要在包括核電廠在內(nèi)的所有核設(shè)施與核活動(dòng)的選址、建設(shè)、調(diào)試、運(yùn)營(yíng)、退役、廢料處置、應(yīng)急響應(yīng)與事故處理等各個(gè)環(huán)節(jié)確?！鞍踩谝弧?。核能領(lǐng)域的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征決定了核能領(lǐng)域監(jiān)管的特殊性，要求國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)一的專門監(jiān)管，并實(shí)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的垂直監(jiān)管和一體化的全程監(jiān)管。

　　監(jiān)管將為核電安全高效提供保障。監(jiān)管是權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)核電安全、健康運(yùn)行的主動(dòng)干預(yù)。技術(shù)進(jìn)步和有效監(jiān)管都是為核電保駕護(hù)航的重要途徑，二者相輔相成、缺一不可。技術(shù)進(jìn)步可以提高核電技術(shù)本身的可靠性，降低事故發(fā)生概率；社會(huì)性監(jiān)管可以約束人的行為和結(jié)果，降低因人為出錯(cuò)而產(chǎn)生錯(cuò)誤的概率并及時(shí)防控風(fēng)險(xiǎn)；經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管主要是為防止信息不對(duì)稱或壟斷而產(chǎn)生的市場(chǎng)失靈；公眾參與可以更多地為防止政府失靈并對(duì)監(jiān)管和核電廠形成社會(huì)監(jiān)督。從動(dòng)力源泉上看，技術(shù)進(jìn)步更多地依賴創(chuàng)新，而監(jiān)管主要依靠對(duì)核電廠進(jìn)行獨(dú)立、權(quán)威的主動(dòng)干預(yù)。從對(duì)象上看，監(jiān)管比技術(shù)包容了更多的人及人機(jī)互動(dòng)的內(nèi)容。核電與核安全監(jiān)管中的社會(huì)性監(jiān)管，主要通過技術(shù)驗(yàn)證，確保關(guān)鍵指標(biāo)限值和程序符合規(guī)劃；經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管主要通過審批等進(jìn)行許可，確保重大生產(chǎn)力布局和經(jīng)濟(jì)安全。

　　既有核電廠需要有力監(jiān)管。我國(guó)有著全世界一半的在建核電廠，在運(yùn)核電廠分布與沿海人口稠密地區(qū)，即便維持目前核電規(guī)模，也需要可靠的監(jiān)管確保核電的安全、環(huán)保、健康和經(jīng)濟(jì)高效。技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征決定了核電的長(zhǎng)周期性，即便不再新建核電機(jī)組，也需要有力監(jiān)管來保障既有核電廠安全，未來二十年，我國(guó)初期建設(shè)的核電機(jī)組將到壽命末期，不論技改延壽還是廢棄處置，都需要有力的監(jiān)管，這兩個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管重點(diǎn)將與目前的建設(shè)與運(yùn)行監(jiān)管有所不同。

　?。ㄈ┖蟾u時(shí)代國(guó)內(nèi)外更加重視核電與核安全監(jiān)管

　　IAEA將持續(xù)發(fā)揮核心指導(dǎo)作用。2011年9月通過的《核安全行動(dòng)計(jì)劃》為鞏固全球核安全框架確定了工作安排，2012年以推進(jìn)落實(shí)該行動(dòng)計(jì)劃為核心，在核安全領(lǐng)域開展了大量卓有成效的工作。

　　主要核電國(guó)家紛紛出臺(tái)安全改進(jìn)措施。福島核事故促使主要核電國(guó)家加強(qiáng)反思，推動(dòng)了核安全監(jiān)管體制改革并采取有效措施提升核安全水平。日本方面，對(duì)核電與核安全監(jiān)管體制進(jìn)行了深刻改革，首次設(shè)立了獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——原子能規(guī)制委員會(huì)及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)原子能規(guī)制廳，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全部核安全監(jiān)管。美國(guó)方面，發(fā)布指令要求2016年年底內(nèi)完成有加強(qiáng)安全的整改要求，包括合理配置足量的安全設(shè)備、安裝加強(qiáng)型設(shè)備等。歐盟方面，認(rèn)為歐盟核電廠安全標(biāo)準(zhǔn)很高，不需關(guān)停，但對(duì)每一座核電廠提出了加強(qiáng)安全的具體措施，包括加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、建立應(yīng)急指揮系統(tǒng)等。

　　我國(guó)進(jìn)行全面檢查并控制核電發(fā)展速度。福島核事故后，我國(guó)及時(shí)對(duì)全部在建和在運(yùn)核電廠開展了全面審查，出臺(tái)了檢查報(bào)告和規(guī)劃文件。我國(guó)暫停審批核電項(xiàng)目，控制了核電建設(shè)的節(jié)奏與規(guī)模，以緩解核電安全的巨大壓力，為改善核安全監(jiān)管與進(jìn)行技術(shù)驗(yàn)證贏得時(shí)間。在此期間，核電與核安全監(jiān)管能力建設(shè)得到了較大加強(qiáng)。

　　（四）核安全新形勢(shì)對(duì)我國(guó)核電監(jiān)管提出新要求

　　發(fā)展和安全并重，以確保安全為前提。我國(guó)的核安全觀，明確對(duì)未來我國(guó)核電及核安全監(jiān)管的更高要求——安全第一、自主治理、國(guó)際合作、消滅根源，同時(shí)這也是我國(guó)核電及核安全監(jiān)管的重要目標(biāo)，具有全局性、戰(zhàn)略性、持久性等特征。我國(guó)核電的發(fā)展與監(jiān)管將依據(jù)以下原則進(jìn)行：一是發(fā)展和安全并重，以確保安全為前提發(fā)展核能；二是權(quán)利和義務(wù)并重，以尊重各國(guó)權(quán)益為基礎(chǔ)推進(jìn)國(guó)際核安全進(jìn)程；三是自主和協(xié)作并重，以互利共贏為途徑尋求普遍核安全；四是治標(biāo)和治本并重，以消除根源為目標(biāo)為全面推進(jìn)核安全努力。

　　應(yīng)急響應(yīng)已成為監(jiān)管的重要延伸。主要核電國(guó)家均在不同程度上擁有重大事故的應(yīng)急預(yù)案，并通過信息系統(tǒng)將在線監(jiān)測(cè)、實(shí)時(shí)預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)進(jìn)行一體化實(shí)時(shí)關(guān)聯(lián)，大幅降低了響應(yīng)時(shí)間，有利于減少損失。福島核事故后，各國(guó)普遍加強(qiáng)了應(yīng)急響應(yīng)工作。

　　監(jiān)管體系與能力進(jìn)一步適應(yīng)核電發(fā)展。福島核事故后，主要核電國(guó)家通過整改行動(dòng)使核電與核安全監(jiān)管體系與能力建設(shè)進(jìn)一步與核電發(fā)展的規(guī)模和速度相適應(yīng)，表現(xiàn)在：監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管機(jī)制隨事故經(jīng)驗(yàn)的積累不斷完善；監(jiān)管體制獨(dú)立性進(jìn)一步加強(qiáng)，對(duì)核能利用領(lǐng)域的干預(yù)程度不斷加深；監(jiān)管經(jīng)費(fèi)保障與機(jī)組規(guī)模的匹配程度提升；監(jiān)測(cè)設(shè)備與信息化隨著技術(shù)進(jìn)步不斷升級(jí)；加強(qiáng)人員資質(zhì)管理，通過核安全文化更強(qiáng)調(diào)人的進(jìn)步。

　　核電監(jiān)管的改進(jìn)方向與對(duì)策建議

　?。ㄒ唬┘涌旌四芑痉ㄅc核安全專門法制定

　　優(yōu)先制定核能領(lǐng)域基本法。建議積極推進(jìn)核能領(lǐng)域基礎(chǔ)性法規(guī)的立法工作，優(yōu)先制定“原子能法”等基本法，重點(diǎn)明確核能領(lǐng)域相關(guān)主體權(quán)責(zé)，為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供監(jiān)管依據(jù)，為核能利用提供行為準(zhǔn)則，為加快核電及核安全監(jiān)管法律法規(guī)體系建設(shè)和完善奠定基礎(chǔ)。

　　加快核安全專門法立法進(jìn)程。建議加快“核安全法”立法進(jìn)程，以應(yīng)對(duì)核安全與核安保的新形勢(shì)。該法應(yīng)重點(diǎn)明確各部門和相關(guān)主體在核安全方面的責(zé)任和安全要求，保障核安全信息暢通與透明，確立信息溝通、應(yīng)急處理、責(zé)任追究等機(jī)制的重要地位。

　　整合、優(yōu)化核安全的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。建議在目前的監(jiān)管依據(jù)框架下，整合、優(yōu)化涉及各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章，出臺(tái)執(zhí)行細(xì)則。在這個(gè)過程中，應(yīng)注重基本法、專門法、配套法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的立法優(yōu)先序及內(nèi)容上的匹配，力爭(zhēng)在“十三五”期末建成比較完整的核與輻射安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。

　?。ǘ┙⒏邔蛹?jí)、獨(dú)立、統(tǒng)一的監(jiān)管體制

　　建立高層級(jí)、獨(dú)立、權(quán)威、統(tǒng)一、有效的監(jiān)管體制。我國(guó)的核能監(jiān)管體制應(yīng)從分散監(jiān)管向獨(dú)立、統(tǒng)一監(jiān)管過渡，由國(guó)家專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使核能利用的全部監(jiān)管職能。對(duì)應(yīng)的監(jiān)管體制具有以下特征：高層級(jí)，國(guó)家直接領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌并有效協(xié)調(diào)能源、環(huán)保等部門和地方政府；獨(dú)立，獨(dú)立開展活動(dòng)，在安全問題上的決定不受其他部門和地方政府影響；權(quán)威，具有專業(yè)技術(shù)性，對(duì)一切與安全相關(guān)的決策具有最終決定權(quán)；統(tǒng)一，避免社會(huì)性監(jiān)管與經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的分離，尤其是在核電廠這個(gè)核心監(jiān)管領(lǐng)域；有效，以高效的體制、科學(xué)的機(jī)制、足夠的能力確保有效監(jiān)管。這樣的監(jiān)管體制，既可以有效處理好核能利用領(lǐng)域在安全、能源和環(huán)境上的關(guān)系，又可以在涉及安全等重大問題上保持獨(dú)立的判斷和決策。

　　統(tǒng)一行使核能利用的全部監(jiān)管職能。中短期內(nèi)，可首先將分散于不同部門涉及核安全與核應(yīng)急的社會(huì)性監(jiān)管職能劃歸同一部門，并實(shí)行高度統(tǒng)一的垂直監(jiān)管。其次將核電規(guī)劃建設(shè)、核材料流通等經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管職能劃歸至該部門，力爭(zhēng)由該部門實(shí)現(xiàn)核物質(zhì)流各環(huán)節(jié)各領(lǐng)域的全程監(jiān)管。在內(nèi)容上，應(yīng)由以核電廠為核心環(huán)節(jié)，向前端和后端延伸，重視后端的核電廠退役及核廢料處置環(huán)節(jié)的監(jiān)管。在此期間，應(yīng)建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，處理好過渡期仍分散于不同部門間的社會(huì)性監(jiān)管與經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的關(guān)系。從長(zhǎng)期看，獨(dú)立的核監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)核電乃至核能領(lǐng)域的全部監(jiān)管職能，以便在核安全形勢(shì)、能源形勢(shì)的變化下，更好地對(duì)核電這個(gè)特殊領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全方位監(jiān)管。

　　建立并完善對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督與考核的長(zhǎng)效機(jī)制。建議建立針對(duì)國(guó)家專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與考核制度，加強(qiáng)最高決策層對(duì)特殊領(lǐng)域的了解，加強(qiáng)對(duì)專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與考核；制定核安全信息公開機(jī)制，加強(qiáng)與公眾溝通，自覺接受社會(huì)監(jiān)督；接受同業(yè)國(guó)際機(jī)構(gòu)的評(píng)議，汲取先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，彌補(bǔ)監(jiān)管缺陷；健全我國(guó)核安全監(jiān)管體系內(nèi)部的自我評(píng)價(jià)與改進(jìn)的長(zhǎng)效機(jī)制。

　　（三）增強(qiáng)監(jiān)管保障，加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)

　　提升專業(yè)監(jiān)管人員的數(shù)量與素質(zhì)。一是建立人才激勵(lì)和考核評(píng)價(jià)體系，提高核安全監(jiān)管人員的薪酬待遇，吸引優(yōu)秀人才進(jìn)入核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和核行業(yè)安全關(guān)鍵崗位，促進(jìn)人才均衡流動(dòng)，保證核安全監(jiān)督、評(píng)價(jià)和科研的智力資源。二是加強(qiáng)對(duì)核電廠持證人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)與資質(zhì)檢驗(yàn)，完善監(jiān)管人員錄用機(jī)制，強(qiáng)制監(jiān)管人員到核電廠掛職，不斷增強(qiáng)監(jiān)管人員的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。三是完善注冊(cè)核安全工程師制度、核安全監(jiān)督和審評(píng)人員資格管理制度和培訓(xùn)體系，加強(qiáng)核安全關(guān)鍵崗位人員繼續(xù)教育和培訓(xùn)工作。四是建立核電從業(yè)人員交流機(jī)制，選擇核電廠優(yōu)秀人員經(jīng)培訓(xùn)后進(jìn)入監(jiān)管崗位，選送優(yōu)秀核電及監(jiān)管從業(yè)人員到先進(jìn)國(guó)家核電廠或監(jiān)管機(jī)構(gòu)任職或培訓(xùn)。

　　加強(qiáng)監(jiān)管經(jīng)費(fèi)保障，提高單臺(tái)機(jī)組平均監(jiān)管經(jīng)費(fèi)。一是加大監(jiān)管能力建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入，包括監(jiān)管裝備配備與更新、人員培訓(xùn)、監(jiān)管技術(shù)引進(jìn)等。二是加大核電機(jī)組監(jiān)管項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的財(cái)政投入，建立有效的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，確保監(jiān)管經(jīng)費(fèi)有效落實(shí)到核電機(jī)組監(jiān)管項(xiàng)目。三是完善核電安全監(jiān)管的資金管控模式，落實(shí)每臺(tái)機(jī)組的項(xiàng)目監(jiān)管經(jīng)費(fèi)，應(yīng)分別明確規(guī)定資金來源、出資方式、審批流程、資金用途，嚴(yán)格審查資金流向。

　　構(gòu)建實(shí)時(shí)監(jiān)控、信息公開的信息系統(tǒng)。中短期內(nèi)，一是建立核電信息滾動(dòng)公布機(jī)制，制定詳細(xì)的核電廠（運(yùn)行、在建）安全評(píng)價(jià)工作路線圖并實(shí)施。二是建立核電廠工程項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)，定期向社會(huì)公布核電廠安全信息。三是建立在運(yùn)與在建核電廠在線監(jiān)控系統(tǒng)，力爭(zhēng)實(shí)時(shí)掌握核電廠運(yùn)行與建設(shè)情況，優(yōu)先對(duì)在運(yùn)核電機(jī)組進(jìn)行在線自動(dòng)監(jiān)控監(jiān)測(cè)。四是建立核電及核安全監(jiān)管信息公開平臺(tái)，及時(shí)公布相關(guān)信息。從中長(zhǎng)期看，應(yīng)完善核電在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，覆蓋全部在運(yùn)和在建核電廠，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)預(yù)警功能。以法規(guī)形式制定高層級(jí)的信息公開規(guī)則，是關(guān)鍵時(shí)刻降低損失的有力保證和執(zhí)行依據(jù)。

　?。ㄋ模┘訌?qiáng)國(guó)際合作，積極參與國(guó)際治理

　　加強(qiáng)與國(guó)際組織的交流與合作。應(yīng)加強(qiáng)我國(guó)核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)與IAEA等國(guó)際機(jī)構(gòu)的核安全、核安保國(guó)際合作。開展合作研究、信息共享、經(jīng)驗(yàn)反饋、培訓(xùn)交流、同行評(píng)估、應(yīng)急響應(yīng)與援助等領(lǐng)域的國(guó)際合作；加強(qiáng)核安全技術(shù)、裝備的引進(jìn)與合作開發(fā)。積極參與統(tǒng)一的國(guó)際核安全標(biāo)準(zhǔn)的研究與制定，參照?qǐng)?zhí)行IAEA制定的《核安全行動(dòng)計(jì)劃》。積極履行國(guó)際公約，擇機(jī)參與優(yōu)化核安全國(guó)際合作體系。

　　積極開展雙邊、多邊和區(qū)域間交流與合作。應(yīng)密切跟蹤國(guó)際核安全及核電發(fā)展趨勢(shì)，汲取國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)國(guó)際國(guó)內(nèi)核安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，促進(jìn)我國(guó)核安全管理水平不斷提高，進(jìn)一步縮短我國(guó)核電與核安全監(jiān)管與國(guó)際先進(jìn)水平的差距。

　?。ū疚恼抡?0月21日《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》，作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所。）